编者按： 西北政法大学高等教育研究所研究员、《政法教育研究》原主编张蕴华同志，因病医治无效，于2024年3月2日1时40分与世长辞，享年88岁。 张蕴华，北京东城区人，1936年9月出生，1960年8月参加工作，1986年7月加入中国共产党，1997年3月退休。1960年7月毕业于北京师范大学中文系，同年分配到当时位于陕西省咸阳市的西藏公学（西藏民族学院）工作。1975年7月至1982年5月在西藏农牧学院教务处工作，其间获评讲师资格。1982年5月调入西北政法学院，1984年6月至1992年7月任西北政法学院教务处教学研究科科长，1989年8月晋升为副研究员。1992年7月至1997年3月在西北政法学院高等教育研究室（今高等教育研究所）工作，1996年12月晋升为研究员。2001年至2007年担任校教学督导专家组副组长。 张蕴华研究员长期从事高等教育管理及法学教育研究工作，代表作包括《探索的轨迹——中国法学教育发展史略》“《高等教育法》：依法办学的重要保障”“关于外向型法律人才的培养”“杜诗‘沉塘坳’辨疑”等。《探索的轨迹——中国法学教育发展史略》（第二作者）是填补我国法学教育史研究空白的开创性著作，1998年获教育部普通高等学校第二届人文社会科学研究成果三等奖。撰写的《司法部属普通政法院校课程评估试点实施方案》《法学教育应主动为社会主义商品经济发展服务——华南三省市法学专业设置情况的调查报告》《普通高等学校法学类专业目录修订意见》《关于普通高等学校法学类专业目录修订研讨会的报告》等调研报告被司法部教育司采纳，并在司法部部属政法院校及其他法学院校推广应用。“课堂教学法研究与总结”获1991年普通高等学校优秀教学成果三等奖（第一获奖人），“课程评估的研究与实践”获1995年陕西省高等学校优秀教学成果二等奖，“二十年我院教育教学改革回顾与思考”获陕西省高等教育学会优秀高教研究成果三等奖（独立完成）。 张蕴华研究员为我校教学管理和改革做出了突出贡献。任教学研究科科长期间，张老师花费了大量时间精力，深入调研、广泛参考国内外知名大学，为我校同类专业制定、修订各专业教学计划，是我校推行学分制改革的重要调研者和推动者。在学校1996年司法部课程评估、2001年教育部教学工作随机性水平评估和2005年校史馆建设工作中做出了突出贡献。 张蕴华研究员于1984年创办内刊《教学研究》并担任主编。该刊于1988年更名为《政法教育研究》，新刊名为著名法学家张友渔先生所题，1995年被陕西省新闻出版局评为陕西省内部一级期刊。2009年高等教育研究所在该刊的基础上创办《法学教育研究》，该刊于2017年入选为CSSCI来源集刊。 《法学教育研究》编辑部特编写以上文字表达对张蕴华研究员逝世的无尽哀思和缅怀之情。 原文刊于：《政法教育研究》1999年第1期。 《高等教育法》：依法办学的重要保障 张蕴华 1998学年开始前夕，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高教法》），并以"中华人民共和国主席令"的形式颁布，定于1999年1月1日起施行。这在我国高等教育史上是一件大事。回顾始自1895年至今的我国现代高等教育的历史，除在国民政府时期曾有过的《专科学校组织法》与《专科学校法》《大学组织法》与《大学法》以外，这是一百多年来唯一的一部关于高等教育的综合性立法。它总结了中华人民共和国建国近50年来国家管理高等教育和高等学校内部管理的经验，特别是改革开放20年来高等教育改革与发展的成果，以法律的形式加以确定。它以高等学校为核心，规定了高等教育的举办者、办学者、教育者、受教育者在高等教育活动中的权利和义务，既对高等教育改革发展中当前急需解决的问题有明显的针对性，也对高等教育较长远的发展给予了具体的关注。它对规范高等教育内外部的管理，理顺政府、高校和社会三者的关系，提高高等教育的质量与效益，促进高等教育深化改革，建立具有中国特色的社会主义高等教育体系，都将具有重大的推动作用。 一、确定高等学校的法律地位，增强办学活力 中华人民共和国建国以后，接管了旧中国的全部高等学校，1952年进行了院系调整，建立了适应社会主义计划经济体制需要的高等教育体系框架，并确定了国家集中统一管理的管理体制。此后的30年，无论是以中央管理为主，还是以地方管理为主，或是中央地方条块同时管理的体制，高等学校都是主管部门的附属机构。招生执行国家招生计划，分配按国家规定分配方案执行；教学有国家统一的按专业制定的教学计划（培养方案）；教材、教学大纲由国家或上级主管部门统一编写；科研计划由主管部门下达；学校从校长的任命、教师的调动、校内各机构的负责人的任免都要由上级主管部门批准；学校经费预算基建费的使用甚至施工单位的选择都需上级主管部门的点头，甚至学校要盖间厕所，也要上级主管部门批准，否则也无法动工。学校内部管理也大都靠上情下达按上级主管部门的指令运行着。这种管理体制和运行机制在计划经济体制下高校仅承担培养专门人才的任务时期都很适应。改革开放以后，经济体制在逐步改革，高等教育的职能也逐渐发生了变化，高等学校的职能从教学延伸到教学、科研、社会服务三项，高校所处的内外部关系日益复杂，由政府统包、集中统一的单纯行政管理模式面临挑战。八十年代中期，高等学校要求政府"松绑"的呼声日益强烈。国家教委主管部门也感到需要向学校放权，给学校一定的自主权，才能调动办学者的积极性，才能逐步适应国家经济体制改革的需要。1985年5月27日公布的《中共中央关于教育体制改革的决定》第一次提出"扩大高等学校办学自主权"问题："当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其它各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力"。并列举了6大项自主权的范围。为了落实体制改革决定在1986年3月，国务院又发布了《高等教育管理职责暂行规定》，对扩大高校自主权问题又作了具体规定，共8条。从规定看与今天高教法所列高等学校的自主权相差不远，只是其附加的限制条件较多而具体。这样高等学校似乎有了部分自主权，只是在实施过程中却到处遇到阻碍和困难。党的第十四次全国代表大会决定建立社会主义市场经济体制，高等学校规模日益扩大，职能多元化，教学、科研、技术开发、产业经营等活动集于一身，高等学校必须面向社会自主办学的问题提到了议事日程。1993年2月中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》指出：“进行高等教育体制改革，主要是解决政府与高等学校，中央与地方，国家教育与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理，学校面向社会自主办学的体制”。“在政府与学校关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体，要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面，分别不同情况进一步扩大高等学校的办学自主权。”经过十余年的试点、推行，全国一千多所普通高校在行使办学自主权方面程度不同地积累了经验，创造了一些新模式，可以说初步建立了政府宏观管理高校面向社会自主办学的管理新体制的框架。 《高教法》将高教体制改革的这一重大成果，作为高等教育活动的基本原则写进"总则"第11条，“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”。并在第30条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”。“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”。国家以立法形式确立了高等学校的法律地位。至此，高等学校才从主管部门的附属机构，变为面向社会自主办学的法人实体，高等学校行使办学自主权有了前提保障。《高教法》在“高等学校的组织活动”一章中第32-38条对高校的办学自主权又作了具体规定，高校依法自主办学，无论是招生方案确定、专业设置、教材编写、教学计划制订、科研活动开展、内部管理机构设置和人员配备、工资分配、财产管理与经费支配和对外学术交流等方面，只要依据社会需要和国家有关规定，就都享受相应的自主权。这是高校法人实体的法律内涵。因为，人员组成的相对自主性、财产经费使用与支配的自主性和行为决定的自主性应该是高校法人实体的特征。只有赋予高校这7条自主权，高校法人实体的法律地位才能真正确立，同时，这7条的法律规定又是高校自主办学的法律依据，高校依法自主办学行使这7条权力受到法律保护。法律的强制性决定，高校自身要努力行使法律的权力，各级政府教育行政机构也必须遵照法律，尊重高校的自主权力，不得过多干预高校的内部事务。 《高教法》关于高校自主权问题的法律规定，给高校办学者“松了绑”，为充分发挥办学者的积极性，增强高校的办学活力提供了必要条件。高校办学者从被动执行上级主管部门的各项指令，变为依据法律，自主适应经济社会发展需要，可因地制宜地调整专业，确定招生计划，制定专业培养方案，进行教育教学改革；按照高校自身条件和服务经济建设的要求，自主调整科研主攻方向，进行科技开发……高等教育结束了“千人一面”、“千校一个模式”的时代，使高校开始有条件有能力充分发挥自身的优势和办学水平办出特色来。这对积极发展高等教育，提高质量与效益无疑具有巨大的推动作用。 二、建立高校新的运行机制，规范内部管理 要实现高校依法面向社会自主办学还需建立起高校自身的自我激励、自我发展、自我约束的新的运行机制，使高校具备独立行使自主权力的能力。因此，高校必须深化内部管理体制改革。人们普遍认识的高校内部管理体制的改革，只是指机构精减、后勤社会化和校内工资分配等具体问题的解决，实际上，在现阶段高校内部管理体制改革主要是内部管理的规范化、科学化和民主化。对此《高教法》也作了一系列的规定。 （一）高等学校设立的章程 《高教法》在第三章“高等学校的设立”中第27条规定：申请设立高等学校应当向审批机关提交的材料中包括“章程”，第28条又规定了章程的具体内容。全国现有的1052所普通高校和一千多所成人高校，申请设立时可能都有一个申办报告和可行性论证材料，但不一定都存在一个完整的具备可操作性的学校章程。因为这些高校都是计划经济时期政府举办的，办学宗旨、学科门类、经费来源等问题都是不言而喻地由政府决定和提供，而于举办者和办学者之间的权利义务关系，似乎无须再做规定，因为在政府包办办学时，领导者与被领导者、管理者与被管理者之间还有什么不明确的权利和义务呢？至于办学规模、教育形式、内部管理体制、机构及其负责人也都不是学校自身所能决定的。在“学校办社会”的现实中，学校内部机构除满足校内管理需要，还必须与政府及各个管理机构的有关部门相对应，校内设什么机构学校也是无法决定的。所以，学校是否有一个完整的章程对办学似无大碍。 如今高等学校成为面向社会依法自主办学的法人实体，无论对内对外都需要有一部“办学宪法”，对《高教法》第28条所列10项内容做出全面、翔实并具可操作性的规定，作为办学者组织教育活动时的行为规范和实行民主管理的法律依据。只要章程符合经济社会发展的需要，就可较长时间不再变动，学校领导班子虽然不断更迭，但办学的重大方向性和实质性的活动原则都能保持一定的稳定性，从而形成一个学校的较稳固的办学传统。同时使举办者对高校的支持、管理、监督、评价也有所凭依。笔者认为现有各类高校若无成文章程，也应依照《高教法》的规定，根据经济社会发展对高等教育的要求，组织全校师生共同讨论，补充制定一个学校章程，作为规范各方面工作的法律依据。 （二）高等学校校长的任职条件与职能 根据《高教法》第39条规定，“国家举办的高等学校实行中国共产党领导下的校长负责制。”但同时又在第30条中规定，“高等学校的校长为高等学校的法定代表人”，代表高校法人实体，行使各项自主办学权力，所以，高校校长是办学者的代表，他的学识水平、管理能力、学术地位和个人政治、思想、品德，都对高校的办学水平有着重要影响，须有严格的任职条件。《高教法》没有校长的具体任职条件，一般院校都按1994年原国家教委所属高校试行推举校长时对校长任职资格所作的6条规定推举、委任校长。用以保证校级领导的素质，为其执行法定代表人的职责提供保证条件。同时也是学校进行民主管理的一项重要措施，校长的任职资格条件向全校教职员工公布，学校全体人员对校长的德勤绩能都有明文依据，便于监督。 《高教法》第41条规定了校长应行使的6条职权。这一法律规定有很强的针对性。目前众多高校校长能够全面执行这6项职权的可能是极少数，由于种种原因，有的校长整天陷入具体行政事务，而无暇研究学校发展大计；有的校长精力主要专注办学经费的筹措，而对教学、科研育人大事关注不多；相当多的校长对教师的聘任和解聘、年度经费预算方案的制定等项职权还没有独立行使的条件。《高教法》41条的规定适时而准确，只有校长的6项职权行使到位，才能保证高校内部管理在规范化的轨道上运行。高校办学的自我激励，自我发展和自我约束的新型运行机制才能有领导有步骤的逐渐形成。 （三）学术委员会的组成及其职能 八十年代以来，各高校为了评定专业技术职称，都有一个职称评议委员会，后来大部分高校将其发展为学术委员会，但因缺少法律规范，对其组成和职能各校基本上各行其事。《高教法》第42条明确规定学术委员会的性质是审议机构，其职能是审议教学科研方面的主要决策性方针和计划。其组成成员一般为学校某一学科的学术带头人或有较高学术水平的资深教授、学者。他们对学科、专业的设置、教学改革、科研方向的确定等具有学术性的重大决策的意见和建议是有权威性的，他们能从学术角度，提出科学的或符合教学、科研发展规律的审议意见，为学校领导层的决策提供理论和实践的依据，避免领导决策的主观随意性，增加决策的科学性，同时，由于专家学者的参与对学校的办学特色、科研发展方向将给以有力的影响。学术委员会对教学科研成果的评定和申报科研课题的选择及人员科研能力的鉴定等工作，对推动学校教学科研水平的提高都有很大促进作用。 高校内部管理有明确的办学章程、校长全面行使法定职权、学术委员会充分发挥职能作用，加上党委领导职能全面到位，切实实行教师任职资格的聘任制度，高教内部管理体制就实现了规范化，而建立全面配套的章程，加强领导班子建设，充分发挥学术委员会学术支撑作用，是目前内部管理体制改革的三条纲，这三条得以落实，将成为高校具备依法面向社会办学的能力的保障条件，也是形成高校自我激励、自我发展、自我约束的新的运行机制的关键。只有形成新的运行机制才能"保证教育教学质量达到国家规定的标准"，才能完成《高教法》规定的"培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设"的任务。 《高教法》的立法目标是提高高等学校办学水平和人才培养质量，落实科教兴国的战略，法律条文共计69条，对高校办学的方方面面规定得很全面。但是要使这些规定得较为原则的法律，在幅原辽阔、各地区经济文化发展不尽平衡的全国范围内得以落实，除了宣传、学习之外，还应有若干实施细则和必要的制约机制。否则，有法不依比无法可依更加令人遗憾。
