校友风采 | 1988级校友耿延良：《深圳经济特区城市更新条例》出台的重大意义及其亮点分析

正文   
重大意义：法律体系的完善和突破

1、深圳市立法体系的完善

城市更新被认为是城市发展到一定阶段的必然产物，随着城镇化的进展，我国大城市已从增量时代进入存量时代，这也意味着，城市更新将成为城市发展的新增长点。城市更新是城市功能的重新定位，也是城市动能的重新发现。

经过十多年探索和积累，深圳城市更新取得了一些成效，积累了一定的经验，在全省乃至全国均产生了较大影响。但存在着一些问题与困难一直伴随着城市更新的发展，比如“城市更新项目推进缓慢、补偿缺乏定量标准、个别物业权利人不愿意与市场主体签订搬迁安置协议”等，这些问题已成为制约深圳城市更新有序推进的深层障碍，仅依靠现有的政策规定难以全盘破解，迫切需要通过立法予以规范。以特区立法对制约城市更新的体制机制进行创新和变通，是深圳用十多年时间探索出的一条“道路”。

深圳市作为全国人大常委会下放独立立法权的城市，就城市更新领域进行立法，是对深圳市本身的法律体系进行建设与完善，是对深圳市将近15年的城市更新探索、实践经验的总结；在规则方面则表现为法律层次上的提升，提高城市更新规则的立法层级，是历史性的重大突破，对于深圳市法治建设具有重要意义。

这份万余字的地方性法规，对十多年的城市更新工作实践经验进行总结，在全国率先探索城市更新市场化运作路径，在坚持政府统筹的前提下，主要实行市场化运作模式，由物业权利人自主选择的开发建设单位（下统称市场主体）负责申报更新单元计划、编制更新单元规划、开展搬迁谈判、组织项目实施等活动。创设了“钉子户”解决机制，规范了市场主体的开发行为，为破解城市更新深层障碍提供了法治保障。

2、全国首部城市更新立法

2019年中央经济工作会议，首次强调了“城市更新”这一概念。会议提出，要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房。

2020年国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》。该《意见》要求，明确城镇老旧小区改造任务，重点改造2000年年底前建成的老旧小区。明确2020年新开工改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户；到2022年，基本形成城镇老旧小区改造制度框架、政策体系和工作机制；到“十四五”期末，结合各地实际，力争基本完成2000年年底前建成需改造城镇老旧小区改造任务。

《条例》作为全国首部城市更新立法，在解决“拆迁难”的问题上进行了立法上的率先突破，放眼全国对各地推进有序城市更新无疑具有重要借鉴意义。同时，《条例》的制定体现深圳建设中国特色社会主义先行示范区的战略定位——响应法治城市示范建设，“全面提升法治建设水平，用法治规范政府和市场边界，营造稳定公平透明、可预期的国际一流法治化营商环境。”

3、统一深圳全市各区城市更新行政工作，稳定市场预期

从2009年城市更新办法出台以来，城市更新政策持续地调整完善，一年一小变，两年一大变。尤其是2016年以来，每年数十项政策出台，目不暇接。虽然政策逐步完善，但不断打补丁堵漏洞的做法，造成政策稳定性比较差。一方面导致政府部门内部流程体系总是处于不稳定的状态，管理负担很重；另外一方面，市场难以有准确的预期，投资主体无所适从，投资积极性受到影响。

作为层级较高的地方性法规，条例本身具有较强的稳定性和严肃性，其出台不仅仅规范政府的行政管理行为，避免各区政府在城市更新问题上各自为政；更重要的将会起到统一政府部门行政步调、稳定市场对城市更新的预期作用，从而提高投资意愿。

亮点一：规范城市更新市场主体行为

1、明确市场主体准入门槛和选定市场主体方式

《条例》规定参与城市更新的市场主体必须是具有房地产开发资质的企业。旧住宅区城市更新项目应当采用公开、公平、公正的方式选定市场主体，被选定的市场主体应当符合国家房地产开发企业资质管理的相关规定，与城市更新规模、项目定位相适应，并具有良好的社会信誉。

虽然《条例》没有明确，参与城市更新前期工作的市场主体是否需要具备房地产开发资质，但严格按照《条例》执行要求参与城市更新前期工作的市场主体具备房地产开发资质，则对于规范城市更新市场行为起到非常重要的作用：深圳城市更新未进入精耕细作阶段之前，城市更新准入门槛较低，基本上任何市场主体均可参与城市更新。历史上不乏市场主体和城中村的股份公司进行权利寻租，在项目前期就与村股份公司签订城市更新合作开发协议，然后转手将“项目”卖给房地产开发商。但现实中开发商并不必然获得该“项目”的开发权，上述现象反而给市场带来无序和纠纷，扰乱市场有序、平稳的生态环境，增加城市更新工作的成本。《条例》规定参与的市场主体需具备房地产开发资质，提高准入门槛，对于规范城市更新行业意义重大。

2、制定市场主体变更程序，限制市场主体变更

《条例》三十三条规定市场主体的变更程序——变更计划申报主体，需要重新征集物业权利人更新意愿，并在厘清经济利益关系后将变更情况报区城市更新部门备案。

实践中，如为变更计划申报主体而重新征集物业权利人更新意愿，需要花费大量人力以及时间，而且不一定会获得项目范围内权利人的再次认可，可谓变更计划申报主体的成本和潜在风险十分巨大。变更程序严苛，实际意味着《条例》不支持计划申报主体的变更，一旦接受最初的市场主体作为计划申报主体，该市场主体就应当将城市更新工作继续下去，确保项目推进的稳定性。

3、设置市场退出机制，严控旧住宅改造

《条例》第二十五条规定旧住宅小区申请纳入城市更新单元，自意愿征集公告发布之日起十二个月未达到物业权利人更新意愿要求的，三年内不得纳入城市更新单元计划。《条例》仅规定了旧住宅区的市场退出机制，而未对旧商业、旧工业、旧城中村城市更新设立市场退出机制，原因何在？

安云律师分析认为，旧住宅区的特点——相比旧村，项目范围内被搬迁物业基本为合法的产权登记物业，权利人明确；相比旧工业与旧商业，旧住宅区内的物业权利人多而分散——结合深圳首批8个城市更新旧住宅小区进展现状，实践中旧住宅区的城市更新推进工作十分困难。一般而言，旧住宅区的大部分物业权利人同意城市更新，《条例》规定上述市场退出机制，一方面迫使旧住宅区的物业权利人在有限的期限积极申报意愿，倒逼不愿意改造的少数人服从愿意改造的多数人；另一方面如果绝大多数业主不能达成统一意见，即使旧住宅区纳入城市更新单元计划，将来的项目推进过程中也会产生许多社会矛盾，增加社会维稳压力，不利于项目与社会的健康发展。

4、规制市场主体行为，确保更新工作有序推进

《条例》第六十五条至第六十九条明确对于市场主体违反条例相关规定给予相应处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。对市场主体的行为进行规范，从法律层面弥补相应空缺——市场主体为经济利益有时不惜损害物业权利人的利益来推动城市更新项目，如通过软暴力以及恐吓手段胁迫业主签约、故意损害和拆除未签约物业迫使业主搬迁、拆除已签约物业来破坏未签约业主的整体生活环境等等，破坏社会和谐，不利于城市更新工作有序开展；对于相应的行为《条例》规定了惩戒措施，规范市场主体，保障业主权益，让城市更新回归健康的轨道上发展。

亮点二：充分保障物业权利人的合法权益

1、加强信息公开，尊重群众的知情权

《条例》第九条，深圳市城市更新部门应当建立统一的城市更新信息系统，这是《条例》出台之前的从未有过的规定。建立统一的城市更新信息系统，可供市民查询，进一步保障公民对于城市更新的知情权。

《条例》第十二条还要求市政府和区政府加强公民对于城市更新各环节如政策制定、计划规划编制、实施主体确认的公众参与。例如城市更新单元计划立项、规划编制，以往是在政府部门公示时群众才知晓项目的信息，群众、业主对于项目立项、专规编制的过程毫不知情。让群众参与城市更新各环节工作，保障公民的知情权，有助于加强民主参与及其相关工作的监督。

2、提供多种搬迁补偿方式，尊重业主的选择权

通过法律的形式，规定城市更新的搬迁补偿方式有产权置换、货币补偿或者两者相结合的搬迁补偿，充分尊重业主的自主选择的权利，发挥居民的积极性。

3、设定最低补偿标准，保证业主基本权益

《条例》就旧住宅的城市更新搬迁补偿设立最低标准，明确意味着不得损害旧住宅业主的基本权益，不得减损业主已有的生活品质，充分保障物业权利人的权利。

4、面积误差在3%内的无需补差价，符合现实需求

《条例》虽然规定旧住宅搬迁补偿产权置换面积误差3%内无需补差价，但是《条例》未对本条款身后的问题做进一步规定，即采用面积置换的搬迁补偿方式回迁的房屋并不会给每一位被搬迁人量身定做，回迁房必然会存在技术性面积误差，当面积误差大于3%时该如何处理？

实践当中回迁面积多于约定面积，误差超3%的部分被搬迁人需要向开发商支付差价，若被搬迁人无力承担差价但又要求及时回迁，在此情况下容易产生纠纷。面对此类问题，还需有待通过市场运作总结出一套合理的实操经验予以解决。

5、多道前置程序严控产权登记注销

《条例》明确市场主体与区城市更新部门签订项目实施监管协议，并向区住房建设部门备案后，方可按规定拆除建筑物，进而注销产权登记。相关条例文的规定确保房屋产权不被轻易注销，同时配备《深圳市拆除重建类城市更新项目房地产证注销操作规则(试行)》（深规土规[2016]3号）予以规范。但实操中的难点不在于注销房屋产权登记，而是产权登记房屋相关被搬迁权利人的认定工作当中存在的现实困难，《条例》并没有做进一步的规定；如政策性非商品“绿本”房证载权利人与实际控制人不一致、住宅商品房证载权利人无法取得联系（例：海涛花园项目）等，导致目前许多城市更新项目或潜在的项目无法推进、展开。安云律师认为深圳市城市更新职能部门后续应就上述问题制定专门的操作规范，回应市场的现实需求，破解相关困境，盘活城市更新市场。

亮点三：破解拆迁难的困局

1、创新确立“个别征收+行政诉讼”制度，为破解困局提供途径

《条例》规定旧住宅区城市更新项目个别业主经行政调解后仍未能签订搬迁补偿协议的情况下，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以对未签约部分房屋实施征收。城中村合法住宅、住宅类历史违建部分可参照执行。

2019年深圳市第一次试点“零星征收”给各个区一个试点项目，市场反应热烈，安云律师参与的罗湖区“木头龙项目”的应用，切实解决了问题，得到了市场检验。如今《条例》确立的“个别征收+行政诉讼”，体现深圳勇于改革敢于创新的精神。

针对解决钉子户的问题，深圳市借鉴台湾、香港的做法，但未进行模仿。台湾、香港采用的是“司法裁判征收”：开发商和钉子户最终谈不拢，又达到了“双95”，开发商/区政府可以选择起诉到法院，由后者来判决要不要征收房屋。《条例》采用的是行政征收程序，相较于“司法裁判征收”旷日持久的司法诉讼程序，行政程序无疑提高城市更新的推进效率。

2、“个别征收”可不纳入年度征收计划，简化程序提高效率

相比于《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，按照本办法规定纳入全市年度房屋征收计划后，由辖区政府实施房屋征收”，《条例》“个别征收”不纳入年度房屋征收计划进一步提升城市更新的工作效率，确实保障物业权利人和社会公共的利益。

3、设置行政征收的事前调解程序，化解社会矛盾

依据《条例》规定的精神，未与“钉子户”就搬迁补偿事宜进行协商，不能申请行政强制征收，即调解前置程序。安云律师认为，往后还需对调解制度做进一步的深化与完善，如：（1）吸收社会上第三方团体的力量介入，组成调解专家组，丰富调解机制；（2）设定调解结果强制执行制度，确保调解结果具备可执行性。

安云律师建议

1、 2021年3月1日《条例》开始实施后，深圳市城市更新职能部门首要任务应该是梳理城市更新相关文件，把现行的市级文件以及区级与《条例》进行比照，将相冲突的文件及条款修改或废止。既然深圳市已经制定城市更新的“宪法”，各级政府文件必须遵守“上位法”，并加紧制定相关配套文件以配合《条例》有效实施。

2、 各政府相关职能部门及事业单位，加大力度对城市更新行业的从业人员进行培训，使其熟悉《条例》规定的精神和内容，高效率推动《条例》的实施。

市场主体以《条例》出台为契机，加大城市更新政策法律宣贯力度，引导被搬迁人理解政策、敬畏法律，形成有利于己方搬迁谈判的舆论氛围。

街道办事处相关职能部门可在街道辖区范围内开展《条例》普法宣传活动，向群众宣讲相关法律知识，现场解答群众关心的城市更新法律问题，让群众知晓自身在城市更新当中享有的权利和义务；群众不仅要遵法、守法、懂法，也要学会运用法律武器来维护自己的合法权益。

3、 各级政府职能部门加紧时间制定《条例》配套文件，完善《条例》相关操作规范，确保《条例》顺利在城市更新市场上落地、执行，具体为：

（1）《条例》明确，未立项的项目在意愿核实过程中，政府部门和村股份公司对权利人进行确权，开发商必须要和确权权利人签约拆补，故相关确权操作规范应未雨绸缪加紧制定，确保《条例》实施后的项目推进工作顺利进行。

（2）本次《条例》最大的亮点是针对“搬迁难”设计了“个别征收+行政诉讼”制度，但相关规定相对而言仍为原则性条款，且针对征收的启动限定了若干前提条件，具体如何操作还需要市区两级政府加以协调，政府部门应针对《条例》出台相应的细则。

（3）《条例》规定了行政征收的前提条件是区政府组织行政调解，但《条例》未就调解的具体流程作出明确规定。《条例》出台后，一方面建议各区政府选择合适的项目进行试点，进行经验总结以制定相关操作规范；另一方面对于完成了大部分搬迁补偿谈判工作的项目，建议市场主体主动向政府部门申请提前搭建调解平台，以行政调解促进搬迁补偿谈判。

4、目前，以互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链、量子通信为代表的新一代信息技术正在加速推进，为经济社会发展带来了深刻变革。既然《条例》第九条规定，建立统一的城市更新信息系统，“将全市城市更新项目范围内的土地、建筑物、历史文化遗存现状、相关行政许可等信息纳入城市更新信息系统”，政府则需要依托现代信息技术，变革治理理念和治理手段，积极主动运用数字技术和互联网思维，改进政务服务和城市更新的工作方式方法。

建议以“十四五”城市更新规划为试点，搭建信息平台，将“十四五”的拆除重建类更新空间范围和综合整治类更新空间范围内信息具体化、立体化，如合法用地比例、旧村范围面积、建筑物容积率、法定图则、历史上形成过的意愿征集等信息集中整合，供政府科学决策；并依申请向有资质、有实力的房地产开发商公开，让市场供给与需求相匹配，降低市场主体的调研成本，减少市场主体项目投资的盲目性。

广东安云更新律师事务所简介

广东安云更新律师事务所成立于2013年，是一家以提供房地产等民商事法律服务为主的专业法律服务机构，尤其擅长企业法律风险控制、企业投融资并购、房地产和城市更新等相关法律业务。

我所创始人——“旧改专家”耿延良，深耕城市更新和房地产领域多年，曾任职法国欧莱雅公司、佳兆业集团、卓越集团、金地集团、龙光集团法务负责人和旧改公司负责人，全流程参与深圳、珠海、东莞、惠州、广州等地上百个旧改项目，具有丰富的企业法务管理经验以及房地产城市更新项目实操经验。此外，我所还聘有多位法律资深人士及知名法学教授，能为客户提供多项重大疑难业务的法律论证及探索解决方案。